در ماههای نخست فعالیت دولت مسعود پزشکیان، یکی از شعارهای محوری تیم اقتصادی دولت، «حرکت به سوی بودجهریزی عملیاتی» بود؛ وعدهای که از دولتهای پیشین نیز به دفعات شنیده میشد و این بار قرار بود با قاطعیت اجرایی شود. اکنون با انتشار لایحه بودجه کل کشور برای سال ۱۴۰۵، میتوان میزان تحقق این وعده را سنجید و بررسی کرد که آیا واقعاً نشانهای از عملیاتی شدن بودجه در شیوه تخصیص منابع دیده میشود یا خیر.
بودجهریزی عملیاتی؛ مفهوم و ضرورت
بودجهریزی عملیاتی به معنای تخصیص منابع مالی دولت بر اساس «عملکرد» و «نتایج قابل اندازهگیری» است، نه فقط بر پایه هزینههای سال گذشته.در این نظام، هر دستگاه اجرایی باید برای برنامهها و خدمات خود شاخصهایی را تعریف کرده، هزینه تمام شده هر فعالیت را مشخص و اعتباراتش را براساس عملکرد واقعی و میزان تحقق اهداف دریافت کند. این الگو به دولت کمک میکند تا بهرهوری منابع را افزایش دهد و از اتلاف بودجههای جاری و تکراری جلوگیری شود.
بودجهریزی سنتی در ایران که دهههاست حاکم بوده، بیشتر «ورودی محور» است؛ یعنی فقط مشخص میکند برای حقوق، مزایا، کالا و خدمات چقدر باید پرداخت شود، بدون آنکه خروجی یا اثر نهایی این پرداختها مورد سنجش قرار گیرد. همین ضعف موجب شده هزینههای دولت هر سال افزایش یابد؛ اما کیفیت خدمات عمومی ثابت یا حتی نزولی باشد.
وعده دولت پزشکیان؛ از نیت تا سند رسمی
دکتر پزشکیان از همان آغاز دولت چهاردهم، در نشستهای خبری و در برنامه تقدیمی به مجلس تأکید کرد تیم اقتصادی او قصد دارد نظام بودجه را از شکل صوری و افزایشی، به سمت بودجهریزی مبتنی بر عملکرد ببرد. بر همین اساس، انتظار میرفت بودجه ۱۴۰۵ نخستین گام جدی در این مسیر باشد.
با این حال بررسی دقیق لایحه بودجه منتشر شده نشان میدهد ساختار کلی سند بودجه همچنان همان قالب سنتی و دستگاهمحور گذشته را دارد. جدولهای اعتبارات به تفکیک فصول، برنامهها و فعالیتها تنظیم شدهاند؛ اما بودجهها همچنان بر مبنای «هزینه» نه «نتیجه» تخصیص یافتهاند.
نشانههای تغییر؛ محدود و آزمایشی
در نگاه جزئیتر، برخی تلاشها برای ورود مفاهیم عملکردی دیده میشود. در چند وزارتخانه مشخص؛ از جمله وزارت بهداشت، وزارت راه و شهرسازی و وزارت آموزش و پرورش بخشهایی با عنوان «شاخصهای عملکردی» افزوده شدهاند. با این حال اکثر این شاخصها ماهیت توصیفی دارند و به صورت کمی و دقیق تعریف نشدهاند. برای مثال، در وزارت آموزش و پرورش شاخصی با عنوان «افزایش کیفیت آموزشی» ذکر شده در حالی که هیچ معیاری برای سنجش کیفیت یا ارتباط آن با بودجه تعیین نشده است.
همچنین در جدولهای فرعی مربوط به وزارت کشور و سازمانهای خدماتی اشارههایی به «هزینه تمام شده فعالیتها» دیده میشود؛ اما در عمل این ارقام مبنای تخصیص منابع قرار نگرفتهاند و تنها جنبه آزمایشی دارند. دستگاههای اجرایی هنوز موظف نیستند بودجه اصلی خود را بر اساس این هزینهها تنظیم کنند. این وضعیت نشان میدهد گرچه ذهنیت حرکت به سمت بودجه عملیاتی در دولت جدید شکل گرفته؛ ولی زیرساختهای اجرایی آن هنوز ایجاد نشده و استقرار نیافته است.
چرا بودجهریزی عملیاتی تحقق نمییابد؟
شکاف میان وعده و عمل در حوزه بودجهریزی عملیاتی دلایل فراوانی دارد.
نبود دادههای قابل اعتماد: دستگاههای اجرایی مطالعات دقیق و منسجم درباره هزینه تمام شده خدمات را ندارند. بدون سامانه یکپارچه داده، سنجش عملکرد ممکن نیست.
مقاومت ساختار اداری: برخی مدیران از شفاف شدن عملکرد و وابسته شدن بودجه به نتیجه، احساس تهدید میکنند و در نتیجه در برابر تغییر مقاومت نشان میدهند.
بیثباتی قوانین و تغییر دولتها: هر دولت با رویکرد و تیم جدیدی وارد میشود و برنامههای گذشته را از نو تعریف میکند. در نتیجه تراکم تجربه و ثبات اجرایی شکل نمیگیرد.
نبود نظام پاداش و تنبیه مبتنی بر عملکرد: حتی اگر دستگاهی عملکرد مطلوبی داشته باشد، در نظام فعلی بودجه پاداشی برای آن تعریف نشده و برعکس، کمکاری نیز معمولاً بدون پیامد مالی میماند. در نتیجه دستگاههای مختلف برای تغییر رویه سنتی و برهم زدن نظامهای موجود در راستای تعریف قواعد تازه که همراه با زحمت است، کاری نمیکنند تا زمانی که یک الزام قوی برای آنها ایجاد شود.
برهمین اساس میتوان پیشبینی کرد ادامه شیوه فعلی بودجهریزی، معنایش حفظ تورم مزمن هزینهای در بخشهای دولتی است. در شرایطی که منابع مالی دولت به شدت محدود شده، تداوم تخصیصهای غیرکارآمد، نه تنها بهرهوری را کاهش میدهد؛ بلکه موجب افزایش کسری بودجه و فشار تورمی بر جامعه میشود و از منظر اقتصادی، فاصله میان خروجی واقعی خدمات عمومی و منابع صرف شده هر سال بیشتر و چشمانداز اصلاح ساختار مالی دولت دورتر میشود.از این رو اگر دولت بخواهد وعده خود را از شعار به عمل تبدیل کند، باید چند اقدام بنیادین انجام دهد؛ ایجاد سامانه هزینه تمام شده: هر دستگاه باید دقیقاً بداند ارائه هر خدمت چقدر هزینه دارد و این دادهها به صورت شفاف در دسترس کارشناسان قرار گیرد.
تدوین شاخصهای دقیق عملکردی: شاخصها باید کمی، قابل اندازهگیری و مرتبط با هدف اصلی برنامه باشند. به طور مثال نرخ موفقیت درمان در بیمارستانها، نسبت دانشآموزان با عملکرد مطلوب در مدارس و یا زمان متوسط خدمات اداری.
پیوند اعتبارات به نتایج قابل سنجش: تخصیص بودجه نباید فقط بر اساس حجم هزینه سال پیش صورت بگیرد؛ بلکه تحقق اهداف سال گذشته در تعیین میزان اعتبار نقش داشته باشد.
آموزش و تغییر فرهنگ سازمانی: تا زمانی که مدیران دستگاهها درک درستی از مفهوم بودجهریزی عملکردی نداشته باشند، هیچ اصلاح ساختاری دوام نخواهد داشت.
بودجه ۱۴۰۵ نقطه آغاز است
بودجه ۱۴۰۵ را میتوان از دید کارشناسان، «گام مقدماتی» در مسیر بودجهریزی عملیاتی دانست نه نقطه تحول. نشانههایی از تمایل و شناخت مفهوم وجود دارد؛ اما ساز و کارهای تخصیص منابع هنوز تغییر نکردهاند. به بیان دیگر، زبان بودجه اصلاح شده؛ اما رفتار بودجه خیر. با توجه به عقبماندگی تاریخی در اجرای این مدل، شاید انتظار تحول کامل در سال نخست دولت واقعبینانه نباشد؛ ولی آنچه اهمیت دارد، صداقت دولت در بیان واقعیت و آغاز زیرساختسازی برای تحقق وعدههاست.
ارزیابی نهایی
از مجموع بررسیها میتوان چنین نتیجه گرفت: ساختار کل بودجه همچنان ورودیمحور و غیرعملکردی است. تعدادی از وزارتخانهها با شاخصهای آزمایشی وارد میدان شدهاند. تأثیر این شاخصها بر تخصیص واقعی منابع بسیار محدود است. بنابراین هنوز نمیتوان از «بودجهریزی عملیاتی» به معنای واقعی سخن گفت. با این همه، روند عمومی نشان میدهد تفکر حرکت به سمت عملکرد شکل گرفته است. اگر دولت بتواند در لایحه بودجه ۱۴۰۶، جدولهای عملکردی را جایگزین جدولهای سنتی کند، آنگاه میتوان گفت مرحله گذار از شعار به اقدام آغاز شده است. تا آن زمان، تصویر بودجهریزی عملیاتی در کشور بیش از آنکه واقعیت باشد، پروژهای در مسیر آزمون و خطا باقی خواهد ماند.
نظر شما