بر اساس اعلام دیوان محاسبات کشور و باوجود هدف‌گذاری ۸ درصدی برای رشد اقتصادی در طول برنامه ششم، متوسط نرخ رشد در سال‌های اجرای این برنامه ۰.۷۶ درصد بوده و تنها ۳۰ درصد از اهداف تعیین شده در این برنامه به طور کامل محقق شده است. بر اساس اعلام رئیس سازمان برنامه و بودجه، برنامه هفتم توسعه حداکثر باید تا شهریورماه از تصویب مجلس بگذرد در غیر این صورت، برنامه ششم یک سال دیگر تمدید خواهد شد.
ساسان شاه‌ویسی اقتصاددان در روزهای تدوین برنامه هفتم به سؤالات خبرنگار ما در خصوص مهم‌ترین چالش‌های برنامه‌های توسعه‌ای کشور، پیش نیازها و الزامات برنامه هفتم متناسب با شرایط روز کشور پاسخ داد که مشروح این گفت‌وگو را در ادامه می‌خوانید.
آقای دکتر، با توجه به اینکه دیوان محاسبات اعلام کرده فقط ۳۰ درصد از اهداف برنامه ششم به طور کامل محقق شده، از نگاه شما این تحقق نیافتن، از وجود چه خلأها و چالش‌هایی در برنامه‌های توسعه‌ای کشور حکایت دارد؟
اصولاً برنامه‌های توسعه‌ای ما از نظر شرایط محیطی حاکم بر آن، دانش و فرایند تعریف شده برای برنامه‌ریزی در کشور و میزان همخوانی این محتوا با نیازها، ضرورت‌ها، اهداف ملی و سند چشم انداز به عنوان یک سند بالادستی و بالاتر از آن با قانون اساسی با چالش‌هایی همراه است. علاوه بر این باید دید چارچوب نظارت، اجرا و ارزیابی به چه صورت است و در ارزیابی شرایط محیطی آیا توانسته‌ایم به فهم و تعریفی مشترک در سطح مفاهیم توسعه و پیشرفت مبتنی بر کشور خودمان برسیم؟ متأسفانه معمولاً پاسخ این سؤالات آنچنان دقیق و همه‌جانبه نیست.
به عقیده شما و از میان مواردی که ذکر کردید، پرچالش‌ترین مفروضات که باید در تدوین برنامه هفتم مورد توجه تدوین‌گران باشد، چیست؟
به نظر می رسد محیط حاکم بر برنامه‌های توسعه‌ای یکی از پرچالش‌ترین و پر دغدغه‌ترین مفروضاتی است که باید در نظر گرفته شود. مهم ترین بحث در خصوص محیط هم داشتن بهنگام آمار و اطلاعات است. اکنون ما در حال تعریف برنامه هفتم هستیم و برنامه‌هایی دیگر هم در کنار آن قرار دارند. مثلاً امسال با «سند تحول دولت» در دولت سیزدهم روبه‌رو شدیم. دولت آقای روحانی ظاهراً طرحی را رونمایی نکرد، اما چون ایشان به بحث «برون گرایی» اصرار داشت، شاید بشود آن را به عنوان «طرح تعامل سازنده با جهان» یک طرح محیطی دانست، در دوره آقای احمدی نژاد «طرح تحول اقتصادی» مطرح شد، در دولت آقای خاتمی «طرح ساماندهی اقتصادی» و قبل از آن در دوره مرحوم آیت الله هاشمی رفسنجانی «برنامه تعدیل اقتصادی» رونمایی شد. شواهد نشان می‌دهد متأسفانه برنامه‌هایی بعد، هم راستا و موازی در مهم‌ترین پیکره حکمرانی کشور یعنی قوه مجریه رونمایی و مطرح می‌شود که هر دولت یا به عنوان شعار و الزامات انتخاباتی و یا ضرورت‌های تاریخی آن را در دستور کار قرار می‌دهد و استنباط می کند که «جمهور» هم به آن نیاز دارد، قبل از هماهنگی با سایر نهادهای حکمرانی در دستور کار قرار می‌گیرد؛ بنابراین در نهایت، ناهماهنگی‌های قانونی در برنامه‌ریزی به وجود می‌آید و امروز بسیاری از قوانین موجود در برنامه‌های ما یا همپوشانی دارند و یا متناقض و دچار خلأهای قانونی هستند.
در خصوص دانش برنامه‌ریزی و فرایند تعریف برنامه‌های توسعه، شاید مهم‌ترین سؤال در حال حاضر این باشد که تا چه میزان توانسته‌ایم بازیگران و ذی‌نفعانی را که در محیط حکمرانی، صاحب نقش و در قالب‌های مختلف اثرگذار هستند، به بازی بگیریم؟
متأسفانه در بسیاری از موارد این امر مهم به درستی انجام نشده و پیکره اصلی برنامه‌ریز کشور نتوانسته همه ذینفعان را با خود همراه کند و ما همچنان با «مفقوده»هایی در این روند روبه‌رو هستیم. یکی از مهم‌ترین این مفقوده‌ها این است که بخش خصوصی همیشه خود را از حکمرانی عقب می‌داند، بنابراین به گونه‌ای عمل می‌کند که از همه مفاهیم اصلی توسعه که در کالبد حکمرانی باید مصطلح بازیگران باشد، فاصله می‌گیرد. در عین حال ما در زمان برنامه‌نویسی، سازه‌هایی درون سیستمی به نام سازه‌های استانی، سازه‌های ملی، منطقه‌ای و بین المللی داریم که خودمان را آن طور که باید از قابلیت‌هایش برخوردار نکرده‌ایم. در یک دوره‌ای آقای محسن رضایی به این مقوله اشاره‌ای داشت، در دولت قبل هم پنج تا هفت پهنه را در معاونت هماهنگی امور اقتصادی و توسعه منطقه‌ای وزارت کشور تعریف کردند و چند استان را هم‌پایه کردند تا ظرفیت‌ها مشخص شود، اما این قابلیت در نگاه برنامه‌ریزی کشور به طرز شایسته‌ای به وجود نیامده است. از همه این‌ها مهم‌تر اندیشمندان صاحب دیدگاه و قدرت تحلیل در این حوزه هستند که عموماً هر برنامه‌ای که نوشته می‌شود، از جانب این طبقه چه در زمینه پیش نویس‌ها و سیاست‌ها و چه محصول و قانون برنامه با انتقادات همیشگی مواجه هستیم؛ چون دیدگاه‌هایشان به رسمیت شناخته نمی‌شود؛ بنابراین هر یک از این‌ها به نماینده جریان‌های فکری تبدیل شده‌اند. مثلاً تعدادی از اقتصاددانان به نهادگرایی اصرار دارند، گروهی هم مدافع اقتصاد اسلامی هستند؛ فارغ از اینکه امروز در منظومه حکمرانی و رویکرد توسعه‌ای و پیشرفت این نوع اقتصاد، جایگاهی دارد یا نه.
میزان تأسی دولت‌ها و مجالس مختلف به برنامه‌های توسعه‌ای و تأثیرپذیری این برنامه‌ها از بودجه های سنواتی هم همیشه مورد انتقاد است. این آسیب را ناشی از چه عاملی می دانید؟
ما همواره ملاحظاتی در تغییر دولت‌ها داریم اما ملاحظات مربوط به مدیریت و ارزش زمان را کمتر در نظر می‌گیریم. برای نمونه برنامه چهارم را مجلس ششم نوشت، مجلس هفتم اصلاح کرد و دولت نهم در اجرای آن به مشکل برخورد! از سویی دیگر یک مجلس می آید تمام سیاست‌های مجلس قبل را زیر سؤال می‌برد، چون جناح‌های فکری و سیاسی روی این مسئله تأثیر می‌گذارند. در واقع به نظر می رسد تسلطی از پایین به بالا در برنامه‌ها وجود دارد. در حالی که ما برنامه را می‌نویسیم تا قدم‌های سنواتی را به درستی تعریف کنیم، قدم‌های سنواتی به این دلیل که چالش‌های پررنگ‌تری برای دولت‌ها به وجود می‌آورند، تأثیر بیشتری بر عملکرد برنامه می‌گذارند. در روزهای گذشته دیوان محاسبات برای نخستین بار توانسته قبل از تدوین برنامه جدید، ارزیابی‌ای از برنامه ششم را به مجلس ارائه کند و معلوم شده از ۱۸ حرکت بزرگ تحولی که باید در کشور صورت می‌گرفت سه حرکت انجام شده است! بعد هم اصرار داریم بگوییم کسری بودجه نداریم و استقراض نکرده‌ایم اما با تغییر دولت و آمدن نگاه نظارتی شدیدتر معلوم می‌شود در یک سال نزدیک به ۴۶ درصد کسری بودجه داشته‌ایم که این مسئله خود را به الزامات و نگاه برنامه ای تحمیل می کند. در هر صورت چه نگاه بودجه‌ای روی برنامه تأثیر بگذارد و چه برعکس و صرف‌نظر از تفریغ های دوماهه دیوان محاسبات، امروز فاقد چارچوب، ساختار و نگاه سازمان یافته‌ای برای ارزیابی و پایش دائمی رویکردهای برنامه‌ای هستیم. همچنین ما در برنامه ریزی و فرایند آن بر رویکرد تمرکز اصرار داریم و به تعبیری از مناطق به مراکز، از مراکز به بخش‌ها، از بخش‌ها به سازمان برنامه و از سازمان برنامه به مقامات سیاسی رابطه‌ای شکل گرفته که بر ساختار برنامه‌ریزی کشور، مسلط شده و نبود رابطه هماهنگ و پویا بین برنامه‌ها، ما را با چالش‌هایی روبه‌رو کرده است. در واقع ما نه در تفسیر و تبیین بلکه در برداشت صحیح از قانون اساسی، سند چشم‌انداز و سیاست‌های کلی و رابطه دادن آن با برنامه‌های میان‌مدت عموماً دچار چالش هستیم؛ بنابراین برنامه‌ها غالباً فاقد جامعیت هستند و از اولویت‌بندی و هم‌راستایی با اهداف ملی فاصله دارند. این در حالی است که دولت‌ها اصرار دارند سایر اجزای حکمرانی، سناریوهای تعریف شده ما را بر نمی‌تابند! با این وضعیت کشور با چالش‌های احتمالی روبه‌رو می‌شود. برای مثال بحث‌هایی مانند تحریم، محدودیت در تأمین منابع و نوسان‌های شدید درآمدهای نفتی در هیچ یک از سال‌های برنامه ششم نیامده و بودجه به قدری فربه شده که دچار کسری می‌شود و مسئولان به خود اجازه می‌دهند مواد بودجه را جابه‌جا کنند. واقعیت این است که باید رابطه‌ای بین برنامه‌ها به‌خصوص برنامه چهارم به بعد وجود داشته باشد؛ چون این برنامه‌ها چشم‌انداز را می‌سازند و اگر قدم‌ها به درستی برداشته نشود، انحراف شدید از معیار داریم. واقعیت این است که ما با بی‌توجهی به آمایش سرزمین و عمدتاً بر اساس نگاه‌های تبارگرایانه و فشار و لابی‌های نمایندگان قدرتمند در مجلس، قدم‌ها را برمی‌داریم و در نتیجه آن چیزی که نیاز واقعی کشور است، نادیده گرفته می‌شود.
با توجه به اینکه عملیات تدوین برنامه هفتم در دولت جریان دارد، به‌روزترین پیش‌نیازها و الزامات مربوط به این برنامه کدام موارد هستند؟
متأسفانه در تدوین برنامه‌های قبل عموماً به گونه‌ای عمل شده که یا دو دولت دیده شده یا دو مجلس و ما شاهد حرکت زیگزاگی و جمع اضدادی هستیم که با هم هماهنگ نیستند؛ بنابراین همواره «بزن بزن» و کشمکش‌هایی رخ می‌دهد که قابلیت‌ها، کارکردها و رویکردهای برنامه توسعه را به چالش می‌کشد و علیرغم وجود دیوان محاسبات و نمره خوبی که در سه چهار سال اخیر گرفت، وزارت اقتصاد به عنوان خزانه‌داری کل کشور، سازمان برنامه به عنوان یک طرف همه توافق‌نامه‌ها، مجلس، مجمع تشخیص و درنهایت هیئت عالی نظارت بر سیاست‌های کلی نظام ضعف‌های ساختاری در حوزه نظارت وجود دارد و ضرورت دارد برای افزایش اثربخشی، هم این نهادها و هم دولت و کمیسیون‌های مجلس نقش متفاوت‌تری ایفا کنند و ارزیابی و گزارش‌های حین اجرا از برنامه داشته باشند. در تدوین برنامه هفتم بحث مسئله محوری از سوی رهبری و دولت مورد تأکید است که خوشبختانه بر این اساس می توان مسائل را مبتنی بر اولویت‌ها، اهمیت و فوریت تعریف کرد. در واقع این رویکردها باید به تقویت بنیه تولیدی کشور منجر شود و نباید این گونه باشد که مانند برنامه ششم عمل شود که حضرت آقا از سال اول تا آخر بر تولید تأکید کردند اما پس از پنج سال، تولید به پایین‌ترین سطح خود برسد. در عین حال انتظار داریم برنامه توسعه هفتم، دولت را به معنای واقعی کارآمد کند. امروز بخش بزرگی از ناکارآمدی دولت ناشی از جدی بودن سطح، عمق و دامنه فساد در کشور است. البته فساد هم همیشه دزدی نیست بلکه بی تفاوت بودن، از قانون عبور کردن و نادیده انگاشتن مردم و ضرورت‌های اجتماعی هم فساد است، پس یکی از مهم‌ترین بایسته‌ها و مسائل محوری در کالبد برنامه هفتم باید پرداختن به مسئله فساد باشد؛ چون ما اصولاً برنامه را می‌نویسیم تا نظام تدبیر و برنامه‌ریزی کشور را اصلاح کنیم وگرنه برنامه قبل را تغییر نمی‌دادیم. امروز کشور چند شورای عالی و وزارتخانه‌ها و وزرایی دارد که اختیار تصمیمات و امضاهای کلیدی دارند و برخی نهادهای عمومی غیردولتی هم معلوم نیست اقداماتشان در چارچوب برنامه است یا سند تحول دولت یا در تعامل با مجلس یا در توافق با بخش خصوصی و یا برای فرار مالیاتی! این‌ها در چارچوب حکمرانی نیستند و باید در قالب برنامه هفتم هم‌گرا شوند و همگی در راستای حمایت از تولید با دولت همراهی کنند. تعامل سازنده با نظام بین‌الملل، افزایش بهره‌وری عوامل تولید و بهره‌گیری از ظرفیت‌های کشور در داخل و خارج کشور حائز اهمیت بالایی است. بدون شک برنامه‌ای که فاقد ملاحظات منطقه‌ای و آمایش سرزمین باشد، فاقد اثرگذاری در استان‌ها، مناطق و زیست بوم ملی هم هست؛ بنابراین مهم‌ترین پیامد برنامه هفتم، باید برقراری توازن مؤثر و پویای منطقه‌ای مبتنی بر توسعه‌یافتگی و الگوی پیشرفت ایرانی باشد.
خبرنگار: فرزانه غلامی
نظر شما