از سوی دیگر با توجه به اینکه براساس سیاست‌های اقتصاد مقاومتی بنا بوده ساختارهای دولتی کاهش‌یافته و بر ظرفیت‌های بخش خصوصی تکیه شود، به نظر می‌رسد طرح عملاً درصدد نهادسازی بیشتر و فربه‌تر ساخت بخش دولتی است. در همین باره در گفت‌وگویی با سیدمحمدجواد مؤیدیان، کارشناس حوزه کشاورزی به بررسی و تحلیل جوانب مختلف طرح پرداخته‌ایم.

با وجود قانون تمرکز وظایف و اختیارات بخش کشاورزی، ارائه و تصویب طرح تقویت امنیت‌غذایی و رفع موانع تولیدات کشاورزی با چه هدفی صورت گرفت؟

شاکله کار و هدف تدوین‌کنندگان از ارائه طرح امنیت‌غذایی این است که از آن به‌ عنوان آیین‌نامه اجرایی قانون تمرکز وظایف و اختیارات بخش کشاورزی استفاده شود و به ‌نوعی زمینه را برای اجرای قانون تمرکز فراهم کند. قانون تمرکز وظایف و اختیارات بخش کشاورزی، قانونی بود که سال ۹۱ به تصویب رسید و در سال ۹۲ اجرایی شد. این قانون می‌گفت برای اینکه بتوان مدیریتی صحیح بر فضای زنجیره بخش ارزش کشاورزی داشت و هماهنگی خوبی بین حلقه‌های تولیدی، توزیعی، تنظیم‌بازاری و تجارت محصولات ایجاد کرد، ضروری است تمامی وظایف این زنجیره به دست متولی واحد یعنی وزارت جهاد کشاورزی سپرده شود. تا پیش از اجرایی شدن قانون تمرکز، همواره در بحث تنظیم‌بازار با مسائل و نابسامانی‌ها و تعارضات مواجه بودیم؛ بنابراین قانون تمرکز برای بهبود شرایط تصویب شد که آن‌ هم به‌ صورت ناقص اجرایی می‌شد. بدین‌ترتیب از مرداد ۹۸ که قانون تمرکز لغو شد، دوباره نابسامانی‌ها بروز یافت و شروع آن را در مهر و آبان ماه ۹۸ در موضوع واردات گندم و برنج کاملاً شاهد بودیم که نهادهای مربوط به دادن مجوزهای سنگین وارداتی اقدام کردند. پس از آن اتفاقاتی همچون تلاطم بازار مرغ و ماجرای افزایش قیمت‌های یکروزه آن یا مشکل در ترخیص نهاده‌های دامی در ابتدای سال ۹۹ نیز به وقوع پیوست. بنابراین نمایندگان مجلس و موافقان طرح تقویت امنیت‌غذایی معتقدند تصویب و ارائه آن می‌تواند آیین‌نامه اجرایی قانون تمرکز به‌ حساب ‌آید و اگر قرار است قانون تمرکز در دولت بعدی اجرایی و از سر گرفته شود، تصویب طرح  تقویت امنیت‌غذایی می‌تواند اجرای قانون تمرکز را تسهیل کند؛ بنابراین این شرایط بدین‌صورت است که مجلس برای اجرای قانون تمرکز، قانون دیگری تصویب کرده است و چنین وضعیتی اصطلاحاً قانون برای قانون است. در واقع با این اقدام یعنی مجلس قانونی را تصویب کرده اما نتوانسته دولت را بر اجرای آن ملزم کند و اکنون درصدد است برای اجرای قانون قبلی یک قانون دیگر تصویب کند. اگر جایگاه نظارتی مجلس در کنار شأن تقنینی آن پیگیری نشود، قطعاً چنین شرایط پیش می‌آید و مجلس در دور باطل تصویب قوانین خواهد افتاد.

محتوای طرح و مهم‌ترین تغییراتی که در حوزه کشاورزی و امنیت‌غذایی با اجرای آن صورت خواهد گرفت، چیست؟

این قانون دو فصل دارد. فصل نخست درباره تغییرات ساختاری گسترده‌ای است که بنا شده در خود وزارت کشاورزی و بخش‌های مرتبط با مدیریت بخش کشاورزی در وزارتخانه‌ صمت رخ بدهد. بخشی نیز درباره برخی پیشنهادها و قوانین ارشادی مربوط به اصلاحات کشاورزی و تغییر کاربری اراضی و... خواهد بود. تغییرات ساختاری و رفع‌موانع تولید، ستاد تنظیم‌بازار کشاورزی، تأسیس سازمان توسعه تجارت کشاورزی (از جنس همان سازمان توسعه تجارت وزارت صمت) و تأسیس سازمان توسعه سرمایه‌گذاری کشاورزی از جمله مواد این طرح است. سازمان توسعه سرمایه‌گذاری کشاورزی شبیه همان ایمیدروی وزارت صمت است که در حال حاضر خود وزارت‌صمتی‌ها معتقدند کارآمد نبوده و تشکیل ایمیدرو جز افزایش ساختار و کاهش سرعت امور در فضای بروکراسی آن، نتیجه دیگری نداشته است.

در ماده ۴ این طرح، شورایی به نام شورای پشتیبانی و رفع‌موانع تولید قرار است در شهرستان‌ها راه‌اندازی شود که ۱۵ عضو دارد. این شوراها قرار است فضای کسب‌وکار را تسهیل و موانع تولید شهرستان‌ها را رفع کنند اما نکته اینجاست همین عبارت شهرستان که در اینجا قید شده، نشان می‌دهد نویسنده طرح اصلاً اطلاعاتی درباره تعداد شهرستان‌های کشور ندارد. ما در کشور تعداد زیادی شهرستان داریم که جمعیت اغلبشان به حدی نیست که تمامی سازمان‌های داخل طرح در آن شهرستان ایجاد شود، موضوعی که گویای این است طبق آمایش سرزمینی هم اشرافی بر شرایط و نوشتن طرحی دقیق نبوده است. فصل دوم شامل ماده ۵ تا ۱۳ است که به بهبود فرایندها در پشتیبانی و رفع‌موانع تولید بخش‌کشاورزی اشاره دارد و بیشتر در قالب توصیه و ارشادی است و عملاً هیچ ضمانت اجرایی ندارد.

نبود ضمانت اجرایی کافی در طرح و در نظر نگرفتن چنین موضوعی، چه آثاری به دنبال دارد؟

در این طرح هیچ جایی موضوع  ضمانت اجرایی را به‌ عنوان امری که بتواند اجرای تغییرات ساختاری قیدشده را تضمین بدهد، وجود ندارد. بهتر است به ‌جای سازمان و نهادسازی به همان قانون تمرکز و اجرای مفاد آن توجه شود. طرح تمرکز قانون و وظایف کشاورزی ضمانت اجرایی قابل‌قبولی داشت و موجب می‌شد دولت بعدی همانند دولت فعلی نتواند قانون را ناقص اجرا کند یا آن را کنار بگذارد. در واقع تخطی دولت از اجرای قانون تمرکز در حالی صورت گرفت که ضمانت اجرایی ندارد. از سمتی هم قوه‌مقننه وظیفه نظارتی خود را رعایت نمی‌کند و پیگیر اجرای قانونی که تصویب کرده، نیست. کمیسیون کشاورزی و نمایندگان مجلس اگر عزم اجرای قانون تمرکز دارند، بهتر است ابتدا پیگیری و نظارت مستمر نسبت به قوانین مصوب قبلی خودشان در بخش کشاورزی داشته باشند.

با توجه به اینکه قرار است براساس این طرح، نهادهای دیگری ذیل وزارت‌کشاورزی تأسیس شود، آیا این نهادها با دیگر حوزه‌های وزارت کشاورزی یا صمت تداخل و تعارض‌منافع نخواهند داشت؟

با تصویب مفاد طرح قرار است نهادهای ستاد تنظیم‌بازار، دو سازمان توسعه سرمایه‌گذاری کشاورزی و دیگری سازمان توسعه تجارت کشاورزی و نیز شورای‌پشتیبانی و رفع موانع تولید تأسیس شود. تأسیس همین نهادها تعارض‌منافع شدیدی را در درون دولت ایجاد می‌کند. چنان که براساس طرح قرار است شرکت مادر تخصصی توسعه کشاورزی با سازمان‌های سرمایه‌گذاری در حوزه کشاورزی ذیل هم آورده شود، قطعاً این‌ها موجب تعارض منافع خواهند بود. اگر مدیریت و ساختار اجرای امور در این نهادها به تعارض بربخورد قطعاً خود مانعی برای قانون خواهد بود. بدین‌ترتیب تمام همان نهادهای دولتی که نسبت به انتقال مسئولیتشان از وزارت صمت به وزارت جهاد مقاومت می‌کردند، اینجا هم مقاومت خواهند کرد. بدیهی است نهادهای فعلی نسبت به هر گونه تغییر و تحولی که بخواهد مسئولیت‌ها را جابه‌جا کند، به ‌شدت واکنش منفی نشان می‌دهند و در راستای اجرایی نشدن آن گام برمی‌دارند؛ بنابراین وقتی تغییرات ساختاری گسترده در زیرمجموعه اداری وزارت جهاد اجرایی شود، به دلیل تعارض‌منافع قطعاً با کارشکنی عمدی یا غیرعمدی آنان مواجه خواهد شد که باید مجلس برای جلوگیری از آن تدابیر لازم را در نظر بگیرد.

وضعیت و میزان انطباق این طرح با قوانین و اسناد بالادستی چگونه است؟

متأسفانه این طرح ازاین‌ جهت هم دارای ایرادهای قابل‌توجهی است و مغایرت قانونی با دیگر قوانین دارد. در واقع حدود هفت یا هشت بند طرح دارای مغایرت قانونی با دیگر قوانین موجود است. طرح با سیاست کلی چابک‌سازی و کاهش دستگاه‌ها و نهادهای غیرضرور و نیز سیاست‌های اقتصاد مقاومتی مغایرت دارد. به ‌طور کلی اگر ما به فکر بودجه طرح باشیم و منبع تأمین بودجه را به‌ عنوان یک تضمینی در راستای اجرایی شدن آن در نظر بگیریم، قطعاً برخی از این مغایرت‌ها حل می‌شود. با این‌ حال کماکان مباحث مربوط به مغایرت طرح با سیاست‌های کلی نظام اداری و سیاست‌های اقتصاد مقاومتی یا اصل سه قانون مربوط به ایجاد ساختارهای جدید و تشکیلات غیرضروری موازی در طرح باقی خواهند ماند.

بدین‌ترتیب حتی اگر مسئله تأمین بودجه طرح هم حل شود، خود مقوله ساختن و ایجاد تشکیلات جدید موجب تعارض‌منافع خواهد بود.

منبع تأمین بودجه مشخصی برای این ردیف بودجه‌ها در طرح در نظر گرفته نشده است. مجلس اگر تضمین تأمین مالی و بودجه‌ای برای طرح در نظر نگیرد، دولت‌ها به ‌راحتی از اجرای آن فرار می‌کنند زیرا مدعی می‌شوند منبع درآمدی برای آن دیده نشده است و از اجرای آن سر باز می‌زنند.