برخی با خوش‌خیالی و امید به اقدام‌های آینده او در راستای تنش زدایی با تهران نشسته‌اند و بعضی هم، تماماً معتقدند که از صف تا ستاد، هیچ تفاوتی میان جمهوری خواهان و دموکرات‌ها در نوع و چگونگی رویکرد آن‌ها در قبال ایران وجود ندارد. این گزارش، پاسخ به پنج پرسش اصلی درباره رویکرد بایدن در قبال ایران است.
آیا جو بایدن پس از روی کار آمدن لزوماً سیاست‌های اوباما در قبال ایران را دنبال خواهد کرد؟
هرچند طبیعتاً هیچ دو دولتی نه در ایالات متحده و نه در هیچ کشور دیگری الزاماً سیاست‌هایی تمام یکسان ندارند، اما ترکیب تیم امنیت ملی که از سوی بایدن معرفی شده، نشان می‌دهد دولت بایدن دست‌کم در خطوط اصلی سیاست داخلی و خارجی پیرو سیاستی خواهد بود که دولت باراک اوباما دنبال می‌کرد. به عنوان نمونه، جیک سالیوان که اکنون به عنوان مشاور امنیت ملی بایدن معرفی شده، نفر دوم تیم آمریکا در مذاکرات عمان بوده است. تونی بلینکن وزیر خارجه جدید نیز در گفت‌وگوهای برجام نقشی اساسی داشته و از مدت‌ها پیش از مشاوران ارشد سیاست خارجی دولت اوباما و تیم بایدن به شمار می‌رفته است. جان کری، وزیر خارجه دولت اوباما نیز در دولت بایدن به عنوان نماینده ویژه رئیس‌جمهور منصوب شده است. وندی شرمن، سوزان رایس و بیل برنز از اعضای ارشد تیم سیاست خارجی و امنیت ملی اوباما هم احتمالاً در دولت بایدن دست‌کم به عنوان مشاور مشغول به فعالیت خواهند بود. این ترکیب نشان می‌دهد بافت اصلی تیم سیاست خارجی دولت بایدن را همان ترکیب تیم اوباما تشکیل خواهد داد و ایده‌های کلان دولت بایدن در سیاست خارجی تا حد زیادی نزدیک به دولت اوباما خواهد بود.
با وجود این شباهت ترکیب، دو عامل عمده می‌تواند به بروز تفاوت‌هایی در سیاست‌های آتی دولت بایدن در سیاست خارجی و همین طور در ارتباط با ایران منجر شود:
الف) افزایش نفوذ جناح ترقی‌خواه در حزب دموکرات: قدرت گرفتن جناح ترقی‌خواه به رهبری برنی سندرز و تا حدی الیزابت وارن موجب شده تا راست‌گرایان و میانه‌روهای این حزب برای در پیش گرفتن سیاست‌های چپ‌گرایانه‌تر چه در داخل و چه در خارج از کشور تحت فشار قرار گیرند. ضدیت با جنگ و هزینه‌کرد نظامی، سویه‌های ضدسعودی و ضدافراطی‌گری، تأکید بر حل منصفانه مناقشه فلسطین (با وجود تأکید بر اصل بقای اسرائیل) از جمله مواضعی است که از سوی سندرز و حامیانش در حزب دموکرات مورد تأکید قرار گرفته است.
ب) تغییر واقعیات میدانی: در چهار سال گذشته، دولت ترامپ بسیاری از واقعیات میدانی را چه در قبال ایران و چه در دیگر موضوعات سیاست خارجی دستخوش تغییر قرار داده است. خروج از برجام، ترور سردار شهید قاسم سلیمانی، اعمال ده‌ها دور از تحریم‌های تازه و همچنین تبدیل بسیاری از فرامین اجرایی تحریمی به قوانین کنگره از یک‌سو و پیشرفت برنامه هسته‌ای و موشکی ایران، افزایش نفوذ ایران در منطقه، خروج بخش قابل توجهی از نیروهای آمریکایی از منطقه، سازش دولت‌های عربی با رژیم صهیونیستی، انتقال سفارت آمریکا به قدس و به رسمیت‌شناسی حاکمیت اسرائیل بر جولان و بخش بزرگی از کرانه باختری، همگی تغییراتی است که در میانه میدان رخ داده و بایدن خواه ناخواه باید آن‌ها را در سیاست خود در قبال ایران در نظر بگیرد. علاوه بر این، دولت بایدن در حالی روی کار می‌آید که تنها سه سال از عمر تحریم‌های موشکی ایران باقی مانده و ضمناً علاوه بر رژیم صهیونیستی، اکنون بلوک عربی تحت رهبری عربستان به صراحت از مخالفت با اجرای برجام و لزوم شرکت کشورهای عربی در هرگونه گفت‌وگو با ایران صحبت می‌کنند. این عوامل می‌تواند از یک‌سو به دشواری مذاکرات هسته‌ای منجر شده و از سوی دیگر کشورهای عربی و رژیم اسرائیل را به دلیل احساس خطر از جانب ایران، بیش از پیش به سمت همگرایی و تقابل با ایران سوق دهد که مراقبت خاص خود را می‌طلبد.
در مجموع، در خطوط کلان دولت بایدن احتمالاً بر اساس «دکترین اوباما»، سیاست ایجاد موازنه میان ایران و عربستان و اعطای «سهم منصفانه از منطقه» به دو کشور را دنبال خواهد کرد. اما تحقق این سیاست که در دوران اوباما دشوار بود، اکنون دشوارتر هم شده و ممکن است هم از جانب ایران و هم از جانب عربستان با واکنش منفی روبه‌رو شود. در پیشبرد چنین سیاستی، پرونده یمن و برنامه موشکی ایران از اهمیت بالایی برخوردار خواهند بود.
بسیاری از صاحبنظران معتقدند که سیاست‌های کلان ایالات متحده آمریکا در قبال ایران با جابه‌جایی رؤسای جمهور تغییر چندانی نمی‌کند. این مطلب تا چه اندازه صحیح است و چه سیستم و ساختاری وجود دارد که این مشی کلی را حفظ و اجرا می‌کند؟
تردیدی وجود ندارد که دولت‌های آمریکا نظام سیاسی کنونی حاکم بر ایران، یا به عبارت دیگر رفتار کنونی نظام سیاسی حاکم بر ایران را مطلوب نمی‌دانند. از این منظر میان دو حزب دموکرات و جمهوری‌خواه اختلافی وجود ندارد. همان طور که احتمالاً هیچ یک از دولت‌های عضو اتحادیه اروپا نیز به جمهوری اسلامی ایران و رفتار آن نگاه مثبتی ندارند. غرب به حکم راندن از سوی خود و اطاعت بی چون و چرا در کشورهای هدف عادت کرده و انقلاب اسلامی، این عادت را برای اروپا و آمریکا به هم زده است. تهران به دنبال استقلال تام در تصمیم گیری‌های خود است. این عبارت که «جمهوری‌خواهان و دموکرات‌ها تفاوتی ندارند»، ساده‌سازی معادلات به نظر می‌رسد. مواضع علنی حزب دموکرات نشان می‌دهد این حزب به دوگانه میانه‌رو - تندرو قائل است و پوست‌اندازی نظام جمهوری اسلامی ایران به سمت یک نظام روادارتر نسبت به غرب را ممکن می‌داند، اما جمهوری‌خواهان چنین دیدگاهی را ساده‌انگارانه تلقی کرده و این دوگانه‌سازی را سپری برای حفظ نظام توصیف می‌کنند. دیدگاه نخست، تقویت «جامعه مدنی» و جناح میانه‌رو را دنبال می‌کند، اما دیدگاه دوم امنیتی‌سازی هرچه بیشتر و مشروعیت‌زدایی از کلیت نظام را پیگیری می‌کند. دیدگاه نخست، رسیدن به نقطه ایده‌آل را پروژه‌ای دست‌کم میان‌مدت و نیازمند ترکیب فشار هوشمندانه و تعامل موضوعی می‌داند، اما دیدگاه دوم به دنبال راهکارهای زودبازده نظیر فشار حداکثری و تقابل آشکار است. به طور خلاصه، دیدگاه نخست، توافقی چین‌وار با ایران را ممکن می‌داند و دیدگاه دوم شکستی شوروی‌وار را برای جمهوری اسلامی ایران مقدر می‌داند.
سیاست جو بایدن برای بازگشت به برجام چیست و آیا توافقات برجام مبنی بر کاهش فعالیت‌های هسته‌ای ایران در ازای برداشته شدن تحریم‌ها اتفاق خواهد افتاد؟
همان‌طور که وزیر امور خارجه نیز اعلام کرده است، اگر اراده‌ای وجود داشته باشد، دست‌کم روی کاغذ این امر ممکن است. هم شخص بایدن و هم اعضای تیم امنیت ملی او از افراد فعال در شکل‌دهی به برجام بوده‌اند و پیش از این هم از میل خود برای بازگشت به این توافق صحبت کرده‌اند. اما این به معنی از میان رفتن دلایل مبنایی افول برجام نخواهد بود. نزدیک بودن موعد لغو تحریم‌های موشکی، ادامه اختلاف‌ها در منطقه و شاید از همه مهم‌تر، تحرک فعال جبهه تازه علنی شده اسرائیل-اعراب بقای برجام را در معرض تهدید قرار می‌دهند. علاوه بر این، این واقعیت که اکنون بسیاری از تحریم‌های ضدایرانی به قوانین کنگره بدل شده‌اند، وضعیت را بیشتر از دوران اوباما با پیچیدگی روبه‌رو می‌کند، به خصوص اگر دموکرات‌ها در دور دوم انتخابات سنا در جورجیا پیروز نشوند و در سنا اکثریت نداشته باشند.
تجربه چهار سال گذشته، چه از منظر آمریکا و چه از دید ایران، دیگر عاملی است که بر نااطمینانی می‌افزاید. دموکرات‌ها در این چهار سال آموخته‌اند که تحریم‌های یک‌جانبه، حتی با وجود مخالفت حداکثری جامعه بین‌المللی، اثرگذاری قابل توجهی دارند و اهرمی قدرتمندتر از آنچه پیشتر تصور می‌شد، هستند. در مقابل، بی‌اعتمادی ساختاری در ایران به آمریکا افزایش یافته و احتمالاً ایران به سادگی زیر بار صرف تعلیق تحریم‌ها بر اساس فرامین اجرایی (که توسط رئیس‌جمهور بعدی قابل لغو است)، نرود. در مجموع، شانس بالایی برای بازگشت فوری طرفین به برجام وجود دارد، اما آینده این توافق همچنان با ابهام روبه‌رو خواهد بود.
آیا با روی کار آمدن جو بایدن، روابط میان آمریکا با اروپا در قبال ایران به اجماع پیش از دوران ترامپ باز خواهد گشت یا اینکه اروپایی‌ها از این فرصت استفاده خواهند کرد تا استقلال عمل بیشتری داشته باشند؟
اروپایی‌ها به خصوص فرانسه و آلمان به واسطه رفتارهای دولت ترامپ و همچنین ناکامی در ایستادن در برابر تحریم‌های فرامرزی آمریکا، از ضرورت حرکت به سمت اروپای مستقل صحبت کرده‌اند. اما این موضوع بیشتر در خصوص پرونده‌هایی نظیر تعامل با چین و روسیه موضوعیت دارد و در پرونده ایران، اروپایی‌ها تقریباً در تمام موضوعات با آمریکای تحت رهبری بایدن اتفاق نظر خواهند داشت. البته ممکن است بار دیگر مثلاً فرانسه موضعی سخت‌تر از آمریکا اتخاذ کند، اما به نظر نمی‌رسد دیگر اختلاف نظری در سطح اختلافات کنونی میان دولت ترامپ و اروپایی‌ها در قبال ایران شکل بگیرد. احتمالاً هرچه تاریخ انقضای محدودیت‌های برجام نزدیک‌تر شود، این اتحاد هم بیشتر شود.
اما در بلندمدت، ممکن است اروپا به سمت کاهش اثرگذاری دلار در نظام مالی خود حرکت کند که این امر می‌تواند بروکسل را قادر سازد در صورت بروز اختلاف دوباره میان واشنگتن و اروپایی‌ها، سیاستی مستقل‌تر در پیش بگیرد.
با توجه به اعمال تحریم‌های بیشتر موسوم به ایسا (ISA) و کاتسا (CAATSA) در ماه‌های آخر دولت اوباما و ترامپ، امکان اعمال تحریم های بیشتر و یا ادامه کارزار فشار حداکثری توسط دولت احتمالی بایدن وجود دارد؟
ابتدا باید اشاره کرد که سؤال دچار ایراد است. به همین دلیل توضیح کوتاهی لازم است. سابقه تحریم‌های ISA به سال 1996 یعنی پیش از آغاز پرونده هسته‌ای ایران بازمی‌گردد. آنچه در اواخر دولت اوباما رخ داد، تمدید 10 ساله این تحریم‌ها با رأی 99 به صفر سنا بود که عملاً امکان وتو یا عدم امضای مصوبه را از رئیس‌جمهور سلب می‌کرد. دولت اوباما دست‌کم به ظاهر، تمدید این تحریم‌ها را ضروری نمی‌دانست (به این دلیل که بخش اعظم مفاد این تحریم در قوانین بعدی هم بازتاب یافته بود) اما با آن مخالفت جدی هم نکرده بود. از آنجا که در دوره برجام این لایحه تحریمی وجود داشت و در برجام هم از لغو آن صحبتی نشده بود، دولت اوباما تمدید قانون را نقض برجام نمی‌دانست.
تحریم‌های CAATSA نیز در سال 2017، یعنی در دوران ترامپ تصویب و اجرایی شد. هرچند در این طرح تحریم‌های شدیدی علیه ایران وجود دارد، اما هدف اصلی این طرح روسیه بود و به همین جهت نیز تقریباً تمام دموکرات‌ها از آن حمایت کردند و درج تحریم‌های ایران نیز عامل حمایت جمهوری‌خواهان از آن شد. شدت تحریم‌های ضدروسی کاتسا به قدری است که ترامپ با آن مخالف بود، اما به دلیل رأی بالای سناتورها امکان وتو آن را نداشت.
بنابراین صورت سؤال دست‌کم در مورد این دو قانون نیاز به اصلاح دارد. اما در مورد کلیت سؤال، می‌توان گفت که طبیعی است دولت آمریکا تلاش خواهد کرد به روشی بخشی از اهرم فشار تحریمی خود علیه ایران را حفظ کند، کما اینکه اختلاف دو کشور تنها بر سر مسئله هسته‌ای نبوده و ایالات متحده نیز تحریم‌های وضع‌شده به بهانه مسئله موشکی، منطقه‌ای و حقوق بشری را رفع نخواهد کرد، همان‌طور که این تحریم‌ها پس از برجام نیز پابرجا بود. تفاوتی که اکنون با دوران حصول برجام ایجاد شده است، به مصوبات کنگره و اقدام‌های خزانه‌داری آمریکا در دوره ترامپ باز می‌گردد. در این دوره، بسیاری از تحریم‌هایی که اساساً ریشه هسته‌ای داشته‌اند، اکنون برچسب‌های دیگری نظیر موشکی و تروریسم هم خورده‌اند. علاوه بر این، بسیاری از تحریم‌های تازه نیز در قالب طرح «دیوار تحریمی» به بهانه‌های غیرهسته‌ای وضع شده‌اند. همین امر، از یک‌سو با ایجاد هزینه سیاسی برای بایدن رفع تحریم‌ها را پیچیده‌تر کرده و از سوی دیگر زمینه احیای فشار حداکثری در آینده را فراهم می‌کند. با وجود این، در صورت بازگشت بایدن به برجام و مادامی که دولت آمریکا خواهان حفظ برجام باشد، ادامه سیاست فشار حداکثری و اعمال حداکثری تحریم‌های نفتی، مالی و بانکی متصور نیست، هرچند که این اقدام از طریق صدور فرمان اجرایی و تعلیق تحریم‌ها انجام شود. با این حال تا زمان رفع نااطمینانی‌های فوق‌الذکر و لغو کامل قوانین تحریمی یا رسیدن به توافقی همه‌جانبه، سایه فشار حداکثری همچنان بر سر اقتصاد ایران خواهد بود و برای سرمایه‌گذاری بلندمدت خارجی دافعه ایجاد می‌کند.
نظر شما